大学治理的基本框架分析——兼论大学制度和大学治理的关系

    在上世纪末和新世纪初期，特别是随着《国家中长期教育发展和改革规划纲要（2010-2020）》的颁布和实施，对于现代大学制度的研究和讨论达到高潮。2015年以来，党的十八届三中全会提出了“治理体系和治理能力现代化”的任务，随之对于大学治理的研究日趋深入。那么，现代大学制度和大学治理之间究竟是何关系？两者之间的联系和区别是什么？制度设计与安排对于大学治理有何影响？

    一、组织体系

    大学组织体系是以权力为基础的组织机构设置、职能布局和权力配置。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础，没有某种形式的权力，任何组织都不能达到自己的目标。第一，我国大学组织体系最为根本的是确立了“党委领导下的校长负责制”这一领导体制。第二，落实教师在大学治理中的主体地位。第三，遵循大学组织特点，确立二级学院在大学治理中的地位，以学院治理为基础推进大学治理。第四，加强学校职员队伍的服务能力建设。

    二、制度体系

    一个完善、有机、协调、弹性、层次清晰、结构功能定位明确的制度体系是大学治理的有效保障。大学制度体系可以分为三个层面：一为基础制度，是关于大学治理的最基础的制度安排，是反映大学治理特性的最基础的制度设计，是大学之所以成为大学的最重要的制度体现，其制度特征与要求体现为根本性和永久性。二为基本制度，是大学治理的规则与程序的制度安排，主要涉及大学治理主体、治理机制动态协调的制度体系，其制度特征与要求体现为稳定性和适应性，制度内容包括大学的决策制度设计、行政执行制度与学术管理制度等方面。三为具体制度，是大学治理具体行为与政策设计的制度规范，其制度特征与要求体现为有效性与完整性，制度内容包括学校运行层面的学生管理制度、经费管理制度、社团管理制度，安全管理制度等具体制度安排。

    大学制度体系中的基础制度、基本制度和具体制度是互动的，前者是以后者为实施依据，后者以前者为基石。大学治理的有效性取决于合理的制度设计与安排，而制度设计与安排必须分清楚制度的结构与层次性，不同制度采用不同的安排方式。基础制度是根本性和长久性的制度设计，不是高校自身所决定的，取决于国家政治制度与政府的制度设计及法律规定，大学要服从基础制度安排。基本制度是大学与政府、社会充分互动的结果，是依据基础制度来设计与安排的关于大学治理规则与程序的重要制度，具有稳定性和适用性。大学在基本制度设计中具有一定的自主性和主动性。而具体制度是学校内部的规章、政策、条例等，是大学自主决定设计的，体现了大学治理的水平与能力。

    三、运行体系

    治理运行体系就是大学治理的现实路径，体现大学治理的一般规律，但同时又与大学制度和基本国情紧密相连，既具有共同的本质特征，又具有不同的国别和大学特点。我国大学治理基本运行体系，按照现代治理最基本的内在要求归纳，主要由四种形态构成：依规有序治理、建立监督和问责机制、协商合作治理、保障个体权益。

    四、评价体系

    大学治理的目标是追求实现“善治”。对于什么样的治理效果才能达到“善治”水平，有一套大学治理评价标准体系。评价体系对于大学治理的运行具有追踪和矫正的作用。治理评价体系的生命力在于评价结果的运用，也就是评价的绩效。在实践中，我们既关注评价机制的单项功能，但更多的是运用其综合功能，特别是导向功能、规范功能和推动功能。因为我们对大学治理的评价，目的就是要对其进行准确的判断和推动大学健康持续发展。

    我国高校的治理评价应以实现“善治”为目标，充分考虑我国高等教育的治理现状与特点，既体现高效治理的基本价值准则，又有助于引导高等教育治理改革方向，有助于高校提升治理质量和治理绩效。

    五、大学制度与大学治理的关系

    大学治理体系与治理能力现代化建设与现代大学制度相比较，有几个特点：一是大学治理的体系包括组织体系、制度体系、运行体系与评价体系四个方面，这四个方面的核心是制度体系建设，组织体系的权力和职责配置要通过制度体系固定下来，并且通过运行体系在大学治理中具体实施，再通过评价体系来评估制度体系建设的水平与适应性，从而适度加以修正。所以，大学治理体系的四个方面是互相贯通、互为依托的，现代大学制度建设是完善大学治理的重要方面和关键环节。

    二是大学制度是静态的，主要是从静态层面观察制度建设状况。治理体系的内涵则更为丰富，只有在大学制度体系得到有效实施之后，才能形成治理体系。大学制度转化为治理实践，必须要依靠治理体系的完善，依靠组织体系亦即治理主体的权力配置合理，能力与素质的提升和组织架构的完善，依靠依规有效运行，依靠科学合理的评价引导制度完善和治理运行。

    三是在价值层面上，制度体系并没有表现出现代治理的应有价值，而治理体系则体现了“善治”的基本价值。大学的“善治”与公共治理领域的善治既有相通之处，也有其独特内涵。共通性体现在法治、透明性、责任性、有效性、回应、参与、稳定及公正等方面。大学治理的独特性体现在学术治理方面。

    四是强调治理能力建设。治理体系和治理能力是互为支撑的，治理体系的作用发挥有赖于能力建设，能力发挥要在治理体系的范畴之内，以治理体系为依托。高校治理能力建设既体现高校治理主体的基本价值准则、主要能力素质水平和制度建设成效，又有助于促进高校治理改革，提高治理质量和治理绩效，不断加强治理能力建设，切实把制度优势转化为治理效能。

（摘编自《大学教育科学》2018年第3期  李立国）