从教育部最新政策看独立学院的“独立”之路

    教育部办公厅于2020年5月15日发布了《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅〔2020〕2号）（“2号文”），要求按照“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路，积极创造条件推动独立学院的转设，到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。

    可以预见，上述最新政策必将再次掀起一波独立学院转设的高潮，甚至有可能使“独立学院”这一主体彻底成为历史。独立学院如何产生，怎样发展，转设过程中应关注哪些问题？

    一、独立学院的产生与发展

    （一）产生背景

    党的十四届三中全会（1993年11月）通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国的经济体制正式从计划经济向社会主义市场经济过渡，私营主体更加活跃的参与到包括教育领域的社会经济活动中来。一些公办高校为了解决资金短缺的问题，开始尝试与私营主体合作，在公办高校内部设立以民办机制运行的二级学院。

    （二）从8号文到26号令

    2003年4月，教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号）（“8号文”），正式承认“独立学院”这一主体的法律地位并对其予以初步的规范管理。

    2008年，教育部又颁布《独立学院设置与管理办法》（中华人民共和国教育部令第26号）（“26号令”），更新了对独立学院的定义，从设立程序与标准、组织与活动、管理与监督、变更与终止等方面对独立学院予以全面的规范，是迄今针对独立学院的最全面的管理规定。

    同年，教育部对5年过渡期内独立学院的发展，提出三个方向：1、合规完成验收；2、转设为独立本科院校；3、暂无法申请验收或转设的，可继续办学但应逐步合规做好验收或转设准备。

    （三）独立学院的转设

    从规范管理的角度，要求独立学院按照民办普通本科高校的标准“转设”是最合规的发展途径，也是国家政策始终引导的方向。

    2006年教育部《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中首次提到“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。”

    2011年教育部《关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》中规定“对于布局合理，条件具备，办学行为规范，并列入省级人民政府‘十二五’高等学校设置规划的独立学院，可以按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立建制的民办本科学校。”

    2017年教育部《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》中再次提出“对布局合理，条件具备，办学行为规范的独立学院，鼓励按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立设置的本科学校。”

    但是实践中，独立学院的转设工作问题重重，进展缓慢。在2013年，26号令规定的5年期满时，全国仍有292所独立学院，与2008年的322所相比，仅减少了30所，到2019年底，全国仍有257所独立学院。

    二、独立学院转设过程中的几个难点

    与此前教育部“支持鼓励”的态度有所不同，2号文直接声明“把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重”，要求独立学院“能转尽转、能转快转”，到2020年末各独立学院全部制定转设工作方案，可见教育部急于推进转设工作的态度。那么独立学院转设过程中面临的主要问题是什么？

    （一）土地及校舍的产权不清晰

    一种情况下，独立学院所占用的土地和校舍所有权仍属于民营的合作举办方，未过户到学院名下。这种情况处理起来相对简单，举办者依法将土地使用权和房产过户到独立学院名下即可。部分观点认为税费成本较高阻碍了独立学院资产过户，但税费本来就是举办者举办民办学校时候应当考虑的成本。

    另外一种情况，独立学院所占用的土地和校舍所有权归属于母体高校或者是当地政府控股的国有企业，母体高校或当地政府在合作办学时以优惠条件将该等资产出租甚至免费提供给独立学院使用。这样的情况下，独立学院转设之路相对困难，因为不论是母体高校或是国有企业的相关资产过户转让，除去价格因素，另存在十分复杂的国有资产管理及审批程序等各种问题。

    （二）未达到本科学校设置标准

    独立学院要想转设为普通本科院校，需满足《普通本科学校设置暂行规定》的基本条件，除了办学规模、师资队伍、教学水平等“软件”外，横亘在独立学院面前的是“硬件”障碍。

    根据8号文，教育部仅要求独立学院“校园占地面积不少于150亩（艺术类院校和国家另有规定的除外），为了保证今后发展需要，应预留发展用地，校园规划占地面积不少于300亩。教学行政用房建筑面积不少于4万平方米，教学仪器设备总值不少于1000万元，图书不少于4万册。”这些标准相对于教育部对普通本科院校的要求要低很多。

    所以独立学院多存在着“先天不足”的问题，尤其是土地和校舍，即便不存在产权争议，已经依法过户到独立学院名下，但如果后续发展中没有把握机会及时扩充资源，仍可能存在未达到转设标准的情况。

    （三）与母体高校脱钩的代价较大

    独立学院之“独立”，是相对于母体高校而言的，是一种相对的“独立”，与母体高校之间各方面利益仍相互交叉，“脱钩”并不容易。一方面，脱钩后独立学院失去了母体高校这一依靠，可能会对其声誉造成影响，继而影响正常的招生、教学活动，2019年底浙江某独立学院转设即引起学生和家长的抗议；另一方面，从母体高校的角度来看，独立学院是从母体高校中孕育而出的，母体高校在前期投入了名称使用权、教育教学资源等无形或有形资产，虽然母体高校每年收取“管理费”，但“管理费”的性质存在一些争议，在转设时出于国有资产保值增值的压力，母体高校还会对独立学院的财产主张权利，而这笔“分手费”可能超过合作举办者的承受能力或产生其他争议。

    三、最新政策简析及相关建议

    （一）转为公办或非营利学院解决土地及校舍产权问题

    独立学院所占用土地及校舍属于母体高校或地方政府提供的情形，多属于2号文所说的无“社会举办方”的独立学院，这种情况下，2号文明确此类学校只能转为公办或者民办非营利性法人，“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人，本方案发布之日前，已签订举办者变更协议并实际履行的（已征地建设、资金已足额到位），由省级教育行政部门报教育部履行举办者变更核准程序，其余自本方案发布之日起全面停止。”

    （二）把握“不过分强调土地、校舍面积”的政策契机

    对于独立学院转设的标准和条件，2号文明确规定：对符合法律法规、理清债权债务关系、已落实法人财产权的独立学院，可本着“从实际出发，有利于办学”的原则给予倾斜支持，在保证具有独立校园和基本办学设施、独立财务核算、独立师资队伍等办学条件的基础上，不过分强调土地、校舍面积。鼓励通过省内整体搬迁等方式改善办学条件后转设。

    教育部已经意识到由于历史问题，并非所有独立学院都能满足《普通本科学校设置暂行规定》中有关土地和校舍面积的标准，所以2号文规定只要能保证基本的教学条件，可以对这两项标准有所放松。此外还明确提出“鼓励通过省内整体搬迁”的方式解决用地问题，相关独立学院可以把握这一契机，积极与愿意提供优惠条件接纳高校的地方政府接触。

    （三）在《合作办学协议》的框架内厘清双方权利义务

    为促使母体高校积极推动独立学院的转设工作，教育部在2号文中明确规定：对按期完成转设工作的高校，在招生计划、项目申报、专业设置等方面给予倾斜支持；并将独立学院转设情况作为研究生招生计划下达、新增学位授权点审核及高校建设相关评价的参考因素；对以“学院”命名的举办高校，在完成独立学院转设前，不受理更名“大学”。

    从母体高校的角度来看，也背负着尽快“脱钩”的政策压力，利用转设这一时机“漫天要价”或设置其他障碍的可能性不大。实践中所谓“分手费”的性质如何界定、数额如何确定，最终都要回到协议和法律层面去解决，因此在《合作办学协议》的基础上，从法律层面厘清双方的权利义务关系，确保“脱钩”过程合法合规合理，应该是双方共识的最大公约数。

    总之，从国家政策导向来看，独立学院的转设是一项必须推进的工作，转设过程中虽然存在大量问题，但在合法合规的基础上，积极争取各项利好政策，是每一个独立学院现阶段应努力的方向。

（摘编自律思律说微信公众号5月26日）