“十四五”时期我国省域民办高等教育发展政策分析与优化
为分析29个省域民办高等教育发展的政策内容特性和政策工具偏好、省域差异，本文构建了基于政策内容（X轴）、政策工具（Y轴）以及省域（Z轴）的三维分析框架（见图1）。
图1：民办高等教育政策三维分析框架
X维度（政策内容维度）：基于各省域“十四五”政策文本内容，确定并生成了29个省域民办高等教育的政策关注节点，即办学条件、运行机制、党的建设、人才培养、教师发展等五个维度。
Y维度（政策工具维度）：民办高等教育政策按照干预程度划可分为强制型、混合型和自愿型政策工具。其中，强制型工具借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制，典型的政策表述为“严格执行民办学校党组织活动经费列入学校年度经费预算”。自愿型工具几乎不受政府干预，主要是支持性政策，典型的政策表述为“鼓励社会力量依法设立民办教育发展方面的基金会或专项基金”。混合型工具允许政府干预但由个人决定，可分为信息与劝诫、补贴、引导，典型的政策表述为“引导高校明确定位、错位发展，支持民办高校加强内涵建设，提升学校办学质量”。
Z维度（省域维度）：我国各地民办高等教育发展状况不一，因此本研究将省域单独提取出来作为一个维度，通过横向比较来分析不同省域的政策呈现。
最终，根据29份文件对民办高等教育的描述进行逐句编码，共形成25个主题、280个编码参考点。
一、数据分析
（一）政策内容X维度分析
据统计，政策内容根据覆盖率（相关表述占规划文本比例）由高到低分为“运行机制”“党的建设”“办学条件”“人才培养”“教师发展”五个类属。
首先，“运行机制”涉及最多。规范运行机制是降低办学风险、保障师生权益的重要基础。规章制度条例居多，均明确提出建立相关规程、机制、制度来规范运行机制，如要求“完善民办学校分类管理制度”“健全民办学校管办评分离制度，建立退出机制”等。此外集中于对财务资产和治理结构的规范要求，如“规范民办学校财务和资产管理，加强信息公开，强化审计监督”等。
其次，“党的建设”是核心内容。各地政策规划中大部分有所阐述，但内容有限：或集中在关于民办高校特色化、公益性发展规划的阐述，或集中于高校党组织建设及书记选派。如“夯实民办学校党建工作基础，强化民办学校党组织政治功能”“完善民办高校党组织负责人选派管理制度”“民办普通本科高校党委书记选派实现全覆盖”，对民办高校党建质量提出高要求。
再次，“办学条件”的政策内容彰显了政府对于规范、鼓励社会力量办学的具体要求。土地、建筑面积、教学资源等的完备是合法办学的前提。政策文件大多以政府的角度提供优惠政策、鼓励社会参与以及引导学校改善条件，如“健全政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励等支持民办教育发展的机制”“鼓励社会力量依法设立民办教育发展方面的基金会或专项基金，用于支持民办教育发展”等。
此外，“人才培养”作为民办高校发展的第一要义涉及内容较多，主要是从加强教育评价、质量监管以及实施学科建设以提高民办高校人才培养水平。“教师发展”相对来说篇幅最少，体现出依法保障民办高校教师发展各项权益的趋势，如“依法保障和落实民办学校教师在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、科研立项等方面享有与公办学校教师同等权利”。民办高校教师情感与专业发展极大程度决定了学生培养水平，各省正逐渐给予正视并尝试建立稳定的教师保障机制。
（二）政策工具Y维度分析
通过政策工具节点的参考点及覆盖率可知，强制型工具使用频率最高为44.6%，混合型工具为27.5%，自愿型工具为1.6%，表明各地政府对于民办高等教育的规范和引导以强制政策执行为主。尤其表现为行政管制，即政府制定规则、给予指示并进行监督管理。混合型工具运用也较多，表明各地政府在引导区域民办高等教育规范、高质量发展中提供大量政策支持，主体表现为直接建议和引导，实际补贴内容较少。自愿型工具使用最少，表明民办高校的发展依赖多元化社会力量弱，未能调动市场积极性。
（三）维度交叉分析
1.政策内容X维度与省域Z维度的二维分析
各省域政策覆盖率一定程度上反映了政府对于民办高等教育的关注度。据统计，覆盖率较高的五个省份为广东（8.87%）、陕西（5.42%）、广西（5.03%）、江西（4.52%）、云南（4.13%），而覆盖率较低的省份为海南（0.31%）、内蒙古（0.37%）、浙江（0.63%），绝大部分地区覆盖率为2%-4%。
各省域的政策内容表明各地对民办高校发展的关注重点及关注程度有所差异，本文以发展情况较好且各具特色的广东、河南、浙江为代表进行分析。第一，广东经济发展水平高，民办高校数量最多，政策覆盖率最高。广东教育事业“十四五”规划关注集中运行机制以及教师发展，加快推进营利性和非营利性民办高校分类管理，并加强民办教育地方立法及配套制度建设和政策引导。2022年4月，广东省依据《中华人民共和国民办教育促进法》实施条例制定了具体实施办法，对是否要求取得合理回报的两种学校发布了差异化优惠政策及扶持体系，为进一步规范民办高校发展做出进步。在教师发展方面，广东以较大篇幅阐述了保障民办教师社会保障、工资体系、在职发展等内容。纵观全国，各地有关教师发展的建设内容寥寥，仅广东与山西阐述较多。第二，河南民办高校数量排在前列，且综合排名前一百名的高校数量最多，政策覆盖率也较高，整体实力较强。河南省政策文本关注度较高的是运行机制和党的建设，并积极推动民办教育有效监管与规范管理。特别是以专门篇幅强调教育系统基层党建，坚持和完善高校党委领导下的校长负责制，推进民办高校党委书记选派全覆盖。第三，浙江政策覆盖率不高但独具特色，办学实力强。浙江省是我国经济和文化教育水平比较发达的地区，它依托公立高等教育的雄厚基础和实力，采取改制院校和创办独立学院的办法，高起点创办民办高校。浙江省民办高等教育规划中较为关注运行机制，强调依法治校，支持与规范并举。
整体上看，运行机制是各地最为关注的重点，其他的均有所涉及，而表现较好的几个省域更能够在容易忽视的地方抓重点，如教师发展及党的建设，不仅对外部条件、涉外行为有规范和引导，还注重民办高校内涵建设与发展。
2.政策内容X维度与政策工具Y维度的二维分析
将政策节点与政策工具维度结合分析，“办学条件”相关内容主要运用混合型政策工具和自愿型政策工具。通过发布信息来劝诫、引导，如“加大经费投入”“改善办学条件”，以及提供相关补贴政策，如“完善政府购买服务、基金奖励、捐资激励等政策制度”来鼓励和支持民办高等学校优质化办学。“运行机制”相关内容大多运用强制型政策工具，使用“建立”“落实”“设置”“规范”等对民办高校分类登记方案、治理结构、监管办法以及质量评估提出明确指示，能够为民办高等教育规范发展兜底保障，最大程度保障办学者及师生权益。“党的建设”相关内容主要运用强制型政策工具和混合型政策工具。目前各地民办高校党建质量参差，重视程度不一，政策工具也有所差异。部分地区要求民办学校必须建立党建工作激励、考核机制，严格执行学校党建经费制度并提出具体的建设方案，而有的地区以“强化”“加强”等词汇来引导民办高校加强党组织建设。“人才培养”和“教师发展”总体而言内容涉及较少，大多采用强制型和混合型政策工具，其中，人才培养的各个节点关注较为均匀，教师发展大多以强制型政策工具来保障基本权益，引导、鼓励改善教师待遇和发展。这从侧面反映了目前民办高等教育的核心——人才培养和师资保障仍然需要国家以强制或引导手段来加 强规范与保障。
3.政策工具Y维度与省域Z维度的交叉分析
将政策工具与省域维度结合分析，发现大致呈现以下三种分类：最多的是第一种，以强制型工具为主，其他类型工具为辅，代表地为广东、贵州、陕西。通过大量的行政管制发布规则并要求服从，通过少量的直接提供来为民办高校供给资金、物资及其他服务，具有强制性，注重规则程序，但缺少灵活性。第二种是以混合型工具为主，其他类型工具为辅，代表地为河南、云南、浙江。政府通过一种较为温和的工具向民办高校传递信号，或通过信息发布与劝诫以提供信息并做出劝导，或提供更直接的引导、补贴来推动民办高校健康发展。第三种是强制型工具和混合型工具为主，自愿型工具为辅，代表地为广西、上海、吉林。政府通过强制性的命令手段以及引导性的扶持政策来把控民办高校的发展，同时积极鼓励社会力量参与办学，充分发挥政府提供物品及服务的能力，实现政策效力最大化。
4.省域民办高等教育政策相关性及差异分析
依据我国各地经济发展水平与地理位置相结合的标准划分东部、中部、西部地区，通过省域政策文本的探索性分析，发现区域内部省域民办高等教育政策文本相关性较少且不明显，可以推断各省域民办高等教育政策内容与区域内经济发展水平及地理无明显相关性，难以发挥区域一体化效应。从全国范围对各省域进一步做聚类分析显示，陕西、广西、重庆、湖北、广东等地政策相关性较强且对其他省域辐射性较强，是其他省域政策的参考范本，也在一定程度上反映了这些地区的民办高校办学意愿及办学水平相对较高。
二、讨论与建议
（一）合理利用多元化政策工具，提升政策执行效果
有效的政策集“强约束”与“有活力”为一体，要求合理利用强制型、混合型以及自愿型政策工具。因此，应发挥混合型、自愿型政策工具来给予民办高校充分的施展空间。如具体办学中赋予民办高校办学自主权、招生自主权，鼓励民间资金进入，允许境内学校合作赴境外办学等，规定正确政策导向的同时鼓励民办高校自主发展，不再附着于公办模式。
（二）优化政策支持，进一步聚焦内涵建设
第一，保障高水平的教育资源配置。首先，各地应增加“办学条件”相关政策篇幅，引导民办高校加以提升。其次，政策需通过完善事关学生培养和教师发展的“人力条件”政策内容，构建质量监控机制和支持人才培养模式改革以保障人才培养质量。
第二，要坚持特色化发展。各地应出台相关细则，结合区域发展实际，打造特色发展战略。首先，发挥民办高校体制优势。政策应鼓励民办高校在优秀教师的聘请、培养以及学生的招收与管理上发挥自主性。其次，基于区域应用型办学定位打造特色，如地方政策可基于区域产业化发展提出相关建议促成学科专业特色化，鼓励政产学研企螺旋式人才培养，健全实习实训体系以实现就业实践特色化。
（三）强化政策互通互联，发挥区域联动效应
一是进一步发挥全国性交流组织的作用，如国家级非盈利社会组织中国民办教育协会，开展民办教育各类教育培训、对外交流、编辑报刊、建言献策等活动，促进民办高等教育质量保障和办学水平的提高。二是搭建区域性民办高校发展交流平台，如长三角民办高校教学发展联盟，通过开展学术年会、课题调研、教师培训、资源共建等业务，建立和探索区域一体化发展路径。三是组建民办高等教育利益相关者网络，如合作性质的创业联盟、研究联盟以及支持性质的校友社区、基金会等组织，提供相关主体协同发展平台，能够在充分交流、学习的基础上为政府政策提供科学咨询，促进政策创新。四是推动政府政策层面的省域互动。目前民办高等教育民间交流大于官方交流，能够在一定程度上反哺政策、优化政策的出台。地方政策应广泛采纳专家、主要利益相关者意见，利用民间交流的优势，实现政府层面的互动。
（摘编自《江苏高教》2024年第1期 作者：张中华 姚嘉玉）